Er is de laatste tijd nogal wat te doen in Alkmaar rondom de Kaderregeling Inspraak en Participatie, hierna de KIP genoemd. Die KIP legt niet altijd gouden eieren. Burgers, belangengroepen en ondernemers voelen zich vaak niet serieus genomen. Gemeenteraad en college worstelen met de vraag hoe om te gaan met een regeling die eigenlijk niet meer helemaal past bij de duale politieke verhoudingen. En zich soms ook maar moeizaam verhoudt met de toenemende mondigheid van burgers, die daarbij ook nog eens over steeds meer middelen tot directe democratie beschikken. Een poging tot verheldering.
Begripsverwarring
Het begint eigenlijk al met de verwarring rondom de begrippen inspraak en participatie. Door ze in een adem te noemen lijkt het alsof er sprake is van een soort nevenschikking. Dat is niet het geval. Participatie is een containerbegrip, het betekent eigenlijk gewoon “meedoen”. Daar kun je verschillende niveau’s bij onderscheiden zijn. Die niveau’s worden zichtbaar als je gebruik maakt van de “participatieladder”. Die loopt in vijf treden van geen inbreng naar volledige zelfsturing:
| 1. Informeren. | De overheid legt verantwoording af |
| 2. Inspraak. | Overheid biedt ruimte voor aanpassingen, bezwaren en alternatieven |
| 3. Consulteren. | Overheid nodigt (gericht) uit tot meedenken |
| 4. Interactieve beleidsvorming | Overheid maakt burgers /maatschappelijke partijen tot “mede-eigenaar” van het beleidsproces |
| 5. Zelfsturing. | Overheid laat het over aan de burgers. |
Deze ladder laat ook zien waar in het geheel van het beleidsproces het accent verschuift van beleidsvorming naar besluitvorming. Immers: bij interactief meedenken en ook bij consultatie ligt de nadruk op het samen plannen maken en ontwikkelen. Bij inspraak en informatie zijn we in de fase van de besluitvorming beland. In de KIP wordt dit onderscheid niet gemaakt en staat participatie ongeveer gelijk aan interactieve beleidsvorming. En dan is het niet helder of je als deelnemer nou meepraat of meebeslist.
Deze begripsverwarring is niet het enige probleem. Er komt bij dat in de KIP zwaar de nadruk wordt gelegd op het fenomeen van de begeleidingsgroep. Terwijl het instellen van een begeleidingsgroep slechts éen van de vele mogelijkheden is om interactief beleid vorm te geven. Er zijn nog heel wat andere manieren, die vaak ook veel minder log of burocratisch zijn. Afhankelijk van het onderwerp waarop je beleid wilt maken, kan gekozen worden voor een begeleidingsgroep, panels, workshops, wijk- en buurtbijeenkomsten, enquetes, tot zelfs een interactieve markt, zoals onlangs in Wormerland werd gehouden. Als we het met de burgers van de stad willen hebben over wat er gebouwd moet worden in bijvoorbeeld een stationsgebied, gaat het om een veel concreter onderwerp, dan wannner we de inwoners vragen om mee te denken over de vraag hoe we van Alkmaar een veiliger stad kunnen maken. Dat kan dus om een andere aanpak vragen.
Mondige burgers en directe democratie
Burgers en ook andere private partijen willen en krijgen steeds meer directe invloed op wat er in de stad tot stand komt. De mondige burger van tegenwoordig kent zijn rechten, is doorgaans goed geinformeerd en verwacht van een stadsbestuur dat er naar hem of haar geluisterd wordt.
Deze vorm van direkte democratie heeft de laatste jaren ook meer middelen en mogelijkheden gekregen. Naast de inspraak en participatie-regeling kennen we ook het referendum, initiatiefrecht, en uitbreiding van het spreekrecht. In sommige commissievergaderingen van de gemeenteraad zien we ook al gebeuren dat het spreekrecht er toe leidt dat insprekers over hun onderwerp eigenlijk gewoon meevergaderen.
En als dat de burgers nog geen of onvoldoende soulaas biedt organiseren zij zelf bijeenkomsten, komen met alternatieven of zoeken langs juridische weg alsnog hun gelijk.
Bange tongen beweren wel eens dat hiermee de rol voor de vertegenwoordigende democratie, de gemeenteraad dus, verzwakt. Maar dat is veel te somber gedacht. Wel is het nodig om goed na te denken over de manier waarop we beleid en bestuur van de stad gaan vormgeven, als we ook willen dat inwoners meer directe zeggenschap hebben.
Het meest helder is dat toch als duidelijk de grens wordt gemarkeerd wordt daar waar beleidsvorming en het meedenken erin ophoudt en waar besluitvorming begint.
Beleid komt immers niet uit de lucht vallen. Soms nemen burgers het initiatief, vaak komt het van het gemeentebestuur. Eigenlijk zijn er maar drie stappen nodig. De proloog: waarin een goed kader gegeven wordt met voldoende informatie om verder te kunnen. De dialoog: waarin partijen met elkaar interactief aan de slag gaan. Die mondt uit in een voorstel, waar besluiten over genomen moeten worden. En de epiloog; waar de gemeenteraad als vertegenwoordigende democratie de hoofdrol speelt. Immers de optelsom van alle belangen en visies is niet per definitie gelijk aan het algemeen belang. En al is het draagvlak tijdens die interactieve fase nog groot gebleken, representatief is dat niet. Daarom blijft de meer formele inspraak ook nodig, omdat daar de laatste kans geboden wordt om het besluit nog bij te stellen. En de gekozen volksvertegenwoordigers wikken, wegen en beslissen.
Interessant, maar even een zijspoor, is daarbij de vraag of je daarbij niet met een veel kleiner gemeenteraad toe zou kunnen. Immers bij een goed georganiseerd interactief beleidsproces kunnen ook politieke stromingen al in een eerder stadium meepraten...
Een cruciale rol speelt het gemeentebestuur ook als het gaat om de belangen van de niet zo mondige burgers. Interactief werken is niet alleen bedoeld voor de ervaren “inspraaktijgers”. Ook inwoners die, die om wat voor reden dan ook, niet zo gemakkelijk hun stem laten horen moeten mee kunnen doen. Zij hebben daar alleen wat meer ondersteuning bij nodig dan anderen.
Conclusie is eigenlijk dat huidige kadernota niet meer voldoet. Het is tijd om een nieuwe KIP uit te broeden die dan beter de naam KIB kan krijgen, omdat het zou moeten gaan om een Kaderregeling Interactieve Beleidsvorming.
Kernpunten daarin:
1. Onderscheid tussen de fases van beleidsvorming en besluitvorming.
2. Heldere kaders, vraagstellingen of startnotities, hetzij vanuit de raad, hetzij vanuit het college.
3. Gebruik maken van verschillende werkvormen, afhankelijk van het beleidsonderwerp en toegesneden op (groepen) deelnemers die er bij betrokken zijn.
4. In de fase tot aan besluitvorming krijgen burgers die met ideeen of eigen initiatieven komen debatrecht of “meespreekrecht “ in commissievergaderingen.
5. Ondersteuning van burgers, belangengroepen en andere private partijen is een zaak van de Gemeente zelf en niet van bijvoorbeeld een welzijnsorganisatie. Iedereen moet gewoon bij de gemeente terecht moeten kunnen. Daar zit immers de informatie en daar moet je ook moeten kunnen rekenen op onafhankelijke ondersteuning, bijvoorbeeld vanuit een nieuw in te stellen interactief beleidsloket, het KIB-loket
Met een heldere leidraad in de hand is het voor alle partijen aantrekkelijker om met elkaar op te trekken. En is de kans op een breed draagvlak voor het te nemen besluit flink groter geworden.
Bestuurscultuur
Hoe je het in de toekomst ook regelt; alles staat of valt met de bestuurscultuur van een stad. En die is niet in een regeling vast te leggen.
Ook over die bestuurscultuur is in het Alkmaarse de laatste tijd nogal wat te doen. Er is veel kritiek te horen en samengevat komt die er op neer dat de buitenwereld (burgers, buren en belangengroepen) vaak het gevoel heeft dat er niet uitnodigend en inspirerend met hen wordt omgegaan. Men wordt in de meeste gevallen hoogstens aangehoord, maar echt geluisterd wordt er niet.
De bestuurscultuur wordt ervaren als defensief, vooral gericht op het realiseren - of doordrukken- van eigen doelen, als onvriendelijk en soms als hooghartig. Allemaal kenmerken en daarmee ook risico’s van een mono-cultuur. Een mono-cultuur ontstaat alleen als een bepaalde groepering de overhand kan krijgen in een organisatie, en in een sfeer waarbij de blik meer op gericht is op zichzelf dan op de ander. Kritiek van buiten wordt dan opgevat als bedreigend voor de eigen positie, en kritiek of vernieuwing van binnenuit wordt gezien als dissident gedrag. Samenspraak en samenwerking met anderen, binnen en buiten de organisatie worden daarbij steeds moeilijker, omdat begrippen als vertrouwen en betrouwbaarheid het afleggen tegen machtsdenken en bestuurlijke doofheid. Geen goede uitvalsbasis voor welke vorm van participatie dan ook.
Een gemeentebestuur dat de oprechte ambitie heeft om op een open en interactieve manier de stad te besturen doet moeite om haar burgers bij dat bestuur te betrekken en schept voorwaarden voor actieve deelname. Zo’n interactieve bestuursstijl is naar buiten gericht, op zoek naar ervaring, kennis en kwaliteiten van anderen en bereid om doelen aan te passen.
Zowel gemeenteraad als college kunnen, ieder vanuit de eigen rol, initiatieven nemen voor een interactieve aanpak. Maar samenwerking tussen deze twee is wel geboden. Je moet immers niet elkaars werk over willen doen...
Daarbij past geen defensieve, geharnaste houding en geen gesloten bestuurscultuur. Maar juist een open vizier. Want al maakt ons dat misschien wat kwetsbaar, het verruimt wel de blik...
Anjo van de Ven
Fractievoorzitter GroenLinks Alkmaar.